宮蒲光：以良法善治推進新時代慈善事業高質量發展

以良法善治推進新時代慈善事業高質量發展

—— 慈善法修法歷程回顧及展望

中華慈善總會會長 宮蒲光

認真學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，讓公益慈善事業在推進中國式現代化的偉大進程中發揮更大作用，是當前和今后一個時期公益慈善領域的首要政治任務。我國慈善事業高質量發展離不開法治建設的有力保障，回顧慈善法修法歷程，展望其未來發展趨勢，是在慈善領域貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的必然要求。本文從修法背景及意義、修法歷程與關鍵保障、新修改的主要內容及歷史進步、貫徹落實新慈善法中應繼續深化研究的幾個關鍵問題等四個方面對新修改的慈善法進行了系統研究。

黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出“支持發展公益慈善事業”，進一步明確了公益慈善事業在經濟社會發展全局中的重要地位，體現了黨中央對公益慈善事業的高度重視。慈善法治化建設，是推動我國公益慈善事業高質量發展的基礎支撐和關鍵保障，全面回顧并展望慈善法修改歷程和未來發展方向，是貫徹落實習近平總書記關于發展慈善事業重要論述和《決定》有關決策部署的必然要求和重要舉措。2023 年底，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了新修改的慈善法，自 2024 年 9 月 5 日起正式施行。民政部高度重視學習貫徹新修改的慈善法，專門下發了通知，要求全國民政系統和慈善公益領域學習好、宣傳好、貫徹落實好新修改的慈善法，確保慈善事業在法治化、規范化道路上行穩致遠。本文從慈善法的修法背景及意義、修法歷程與關鍵保障、新修改的主要內容及歷史進步、貫徹落實新慈善法中應繼續深化研究的幾個問題等方面，對貫徹落實新修改的慈善法進行系統研究。

一、慈善法的修法背景及意義

慈善法是2016年3月由十二屆全國人大四次會議審議通過的。作為我國慈善領域的基礎性、綜合性法律，慈善法的頒布實施，為我國傳統慈善走向現代慈善、法治慈善提供了法律依據，對促進慈善事業法治化、規范化、專業化發揮了重要作用。特別是在助力打贏脫貧攻堅和疫情防控阻擊戰、健全和完善多層次社會保障體系、營造共建共治共享的社會治理格局、弘揚社會主義核心價值觀等方面，我國的慈善事業在慈善法的規范引領下，作出了重要貢獻。一部法律在它出臺五年即啟動修法，出臺七年即完成修法，這在中華人民共和國法制史上是不多見的，其中原因包括以下方面。

（一）黨和國家對慈善事業賦予了新的定位和使命

進入新時代，黨和國家對發展慈善事業做出一系列重大決策部署。黨的十九大強調“完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度”，明確把慈善作為我國多層次社會保障體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會首次提出，“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”，將慈善事業上升到堅持和完善社會主義基本經濟制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的高度。黨的十九屆五中全會要求，“發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局”，把慈善事業作為推動共同富裕的重要途徑。黨的二十大進一步提出“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”，要求“引導、支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業”，將發展慈善事業作為完善分配制度的重要舉措并做出明確安排。這些重要精神，需要通過修法充分體現在慈善事業法治建設之中，引領慈善事業明確使命、找準定位，在中國式現代化建設中發揮應有的作用。

（二）慈善事業發展面臨一些亟待解決的突出問題

近年來，我國慈善事業在持續健康發展的同時，也面臨一些新情況、新問題，主要表現在八個方面：一是慈善組織發展不快，截至2022年12月底，全國登記認定為慈善組織的機構總量為12974家，在社會組織總量中所占比重為1.45%，其中約3100家具有公開募捐資格；二是慈善捐贈總量偏低，增幅趨緩，同我國社會財富積累程度不相匹配；三是慈善行業發展不平衡不充分，治理能力和治理水平有待提高；四是慈善信托優惠政策缺失，發展緩慢；五是監管不足與監管過度并存，監管體制機制有待加強，監管方式有待優化；六是支持促進措施較為原則，落實不到位不徹底；七是應急慈善制度尚不健全，慈善在應對突發事件中的作用發揮不充分；八是網絡個人求助等慈善創新形式缺乏有效的法律規范，在發揮正能量的同時也產生了一些負效應。這些都對加強慈善領域法治建設提出了新任務、新要求。

十三屆全國人大一次會議以來，先后有5個代表團100多位代表共提出7件修改慈善法的議案、50多件完善慈善事業制度機制的建議，充分體現了社會各界和人民代表的高度關切與熱切期盼。特別是2020年 ，在充分肯定慈善事業取得巨大進步的同時，進一步了解到慈善事業發展中的突出問題，許多問題的根源都在于法律有待進一步完善。為此，執法檢查報告中明確提出“適時修改慈善法”的建議，并得到全國人大常委會的審議通過。

（三）發展中國特色慈善事業的理念日漸深入人心

慈善雖然是全人類共有的價值觀，但中國慈善事業與西方慈善在歷史沿革、文化傳承、社會功能、政治屬性、發展模式等諸多方面存在明顯差異。伴隨著我國慈善事業的發展，公益慈善理論界和實務界越來越認識到這種差異的存在，鄭重提出走中國特色慈善事業發展之路。發展中國特色慈善事業，就是要在堅持對中國傳統慈善文化和實踐的揚棄，對西方現代慈善理念和制度兼容并蓄的基礎上，認真總結汲取中國傳統慈善實踐經驗和教訓，探尋出符合中國式現代化實際的慈善事業發展道路和制度設計，而不是以西方制度體系和規則作為我們奉行的圭臬。這就需要通過修法，將具有中國特色的慈善理念、慈善實踐、慈善制度、慈善模式、慈善經驗系統化、法治化，上升為國家慈善事業的頂層制度設計，這是筑牢中國特色慈善事業法治之基、引領新時代慈善事業行穩致遠的迫切需要。

二、慈善法修法歷程與關鍵保障

（一）修法歷程

根據立法工作規程，慈善法修法工作由全國人大社會建設委員會（以下簡稱“社會委”）提出法律案。2020年11月，社會委根據執法檢查報告精神，形成《啟動修改慈善法的報告》，開啟了內部工作程序。2021年2月，習近平總書記兩次對包括修改慈善法在內的社會保障領域立法工作作出重要批示；3月，社會委召開修法座談會，正式啟動了社會面上的修法工作；6月，社會委正式委托民政部、中國社會保障學會、清華大學、北師大和中國慈善聯合會代擬修法草案稿；9月，社會委召開慈善法修改工作階段性推進會；12月，為落實習近平總書記批示精神，社會委加大工作力度，特事特辦，打破各部門之間職能分工壁壘，成立了修法工作專班，設領導小組和工作小組，修法工作由此步入快車道。與此同時，全國人大常委會把修改慈善法列入2022年度立法工作計劃。修法專班經過近一年的調研座談、征求意見、反復研究，九易其稿，最終形成了慈善法修訂草案，2022年12月提交十三屆全國人大常委會第三十八次會議進行了初次審議。初審之后，修法工作由全國人大憲法和法律委員會（法工委）接手，法工委又經過多次研究討論，將法律草案提交全國人大常委會進行二審和三審，最終獲得通過，12月29日新華社受權發布了全國人大常委會關于修改慈善法的決定，修法工作順利完成。這是繼2016年慈善法頒布施行以來，我國慈善事業法治建設又一件具有里程碑意義的大事，是習近平新時代中國特色社會主義思想在慈善工作領域的具體體現，是落實中央關于發揮第三次分配作用、發展公益慈善事業戰略部署，積極回應社會關切和群眾期待，推進慈善治理現代化的重要舉措。

總體看，修法工作可以分為常委會初次審議前后兩個階段。初次審議之前，主要由社會委和修法工作專班負責，重點做了4方面工作：一是深入學習領會習近平總書記關于慈善事業的重要論述，全面梳理黨中央關于發展慈善事業的重大決策部署和工作要求。二是深入開展調查研究，5次赴地方、部委和慈善行業組織調研座談，充分了解慈善領域的實際情況和突出問題。三是廣泛征求意見，召開3次座談會、2次部委協調會，2次赴部委聽取意見，5輪書面征求意見，認真聽取“一府兩院”、20多家中央單位、31個省（區、市）人大社會委、地方民政部門、紅十字會和社會組織、提議案的代表意見。四是充分發揮專家學者作用，不僅委托專業研究機構起草修法建議稿，還通過座談或書面形式征求近百人次專家學者意見，為完善法律草案發揮了重要作用。

（二）慈善法修法的關鍵保障

一是習近平總書記等黨和國家領導人高度重視是推動慈善法修法的政治保證。縱觀整個修法過程，習近平總書記三次就包括慈善法修訂在內的社會保障立法作出批示和指示，極大推動了修法進程，為修法工作提供了明確的政治導向和行動指南，是推動修法至關重要的政治保證。

二是各部門和地方大力支持是慈善法修法的基礎保障。慈善法修法的主體是全國人大，修法工作是一件嚴謹細致、流程復雜的系統工程，需要做大量溝通協調工作，爭取方方面面特別是中央各部門、地方人大政府的支持。作為慈善工作的行政主管部門，民政部在修法工作中發揮了至關重要的作用。民政部不僅積極推動把修法建議寫進執法檢查報告，抽調專門力量開展修法調研，積極承擔修法建議稿起草工作，主動協調有關部門爭取更多政策支持，修法過程中，民政部領導和工作人員與社會委經常溝通，還主動派員配合修法專班工作；特別是在征求意見階段，廣泛征求地方民政部門和各級慈善組織意見，確保法律草案集思廣益、匯聚民意。在修法過程中，共有21家中央有關單位提出了修改建議，中央辦公廳專門派出調研組來社會委，就慈善法修改進程、慈善事業發展新情況新問題以及推進慈善事業健康發展等開展調研；財政部、國家稅務總局多次接待社會委工作調研，并積極參與社會委組織的調研座談會，就完善慈善促進措施、加大扶持力度等關鍵問題開展座談研討；中央統戰部、國家宗教事務局、中央網信辦、中國銀保監會等部門就宗教慈善、慈善信托、個人網絡求助平臺管理、慈善信息公開等具體問題進行認真研究，積極參加社會委召開的協調座談會，全力支持修法工作；中國紅十字會專門派調研組到社會委，就慈善法修法工作進行座談。在地方層面，全國31個省（區、市）人大社會委、民政部門多次會同全國人大社會委、民政部開展慈善法專題調研，廣泛征求社會各界意見建議，為法律條文的修改完善作出了重要貢獻。修法實踐充分證明，中央各部門和地方的大力支持，是修法得以順利推進的根本動力和基礎保障。

三是社會各界積極參與是慈善法修法的重要推動力。修法工作啟動后，學術界圍繞修法，開展了系列的專題研究，為全國人大社會委提供了重要的智力支持。在草案起草階段和常委會審議后向社會征求意見階段，許多慈善行業協會、慈善組織、信托公司、互聯網公開募捐服務平臺、個人求助網絡服務平臺等方面主動提出修改建議。可以說，社會各界積極參與是修法的重要推動力，修法工作本身就是一次發揚全過程人民民主、開門立法的生動實踐。

四是嚴謹規范的立法程序為慈善法修法提供了有力制度保證。根據憲法和立法法的規定，全國人大及其常委會行使國家立法權。立法主體可以為國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，由立法主體向全國人大常委會提出法律案，這次慈善法修法的主體就是人大社會委，一般應當經三次常委會審議后提交常委會表決。2022年12月，慈善法初次審議之后，十三屆全國人大即將履職屆滿。根據立法工作規程，經過常委會初審之后的法律草案，由全國人大憲法和法律委員會（法工委）接手，自動轉到下一屆全國人大常委會立法審議工作中。在常委會的三次審議中，委員和列席人員提出了許多修改意見，前兩次審議之后，還要向社會公開征求意見，其中第二次審議后，共收到670名公眾提出的1114條意見和15封來信，意見比較集中的大都被采納。在三審通過前，還專門聽取中央國家機關和地方的意見，召開通過前評估會。可以說，正是這一系列嚴謹規范的立法規程，保證了慈善法修法工作有條不紊、嚴謹扎實地開展，也保證了新修改的慈善法必定是一部善治之良法。

三、慈善法新修改的主要內容及歷史進步

此次新修改的慈善法以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持走中國特色慈善發展之路，明確了慈善事業作為第三次分配主渠道的重要地位，著重優化慈善事業發展環境，完善慈善促進措施，規范引導慈善活動，健全監管制度機制，回應慈善事業發展中的新情況、新問題，增設應急慈善專章，規范個人求助行為，對更好適應我國慈善事業發展，發揮慈善促進社會公平正義、推動實現共同富裕功能，進一步激發慈善正能量，促進全社會關心、支持、參與慈善事業，營造良好慈善社會氛圍具有重要意義。新修改的慈善法共13章、125條，新增1章，修改31條。新的慈善法主要修改內容和歷史進步可以概括為五個方面。

（一）堅持黨的領導，強化協調監督機制，提升慈善治理現代化水平

走中國特色慈善之路，關鍵在于始終堅持黨在慈善事業發展中總攬全局、協調各方的領導核心作用，不斷健全慈善監管制度機制，推動慈善事業規范高效發展。此次慈善法修改，對強化黨的領導和完善監督管理作出了相應規定。一是明確慈善工作堅持中國共產黨的領導，強化了中國特色慈善事業的政治屬性。二是規定縣級以上人民政府統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好慈善事業的規范管理工作；要求有關部門加強對慈善活動的監督、管理和服務。三是要求慈善組織接受境外慈善捐贈、與境外組織或者個人合作開展慈善活動的，根據國家有關規定履行批準、備案程序。四是規定由國務院、民政部門指定互聯網公開募捐服務平臺，提供公開募捐信息展示、捐贈支付等服務。五是建立慈善組織及其負責人、慈善信托受托人信用記錄制度；對涉嫌違法的慈善組織、慈善信托受托人的有關人員進行責任約談。六是加大對違法行為懲罰力度，強化慈善組織、慈善信托受托人等慈善活動參與者的法律責任。

（二）充實完善促進措施，多措并舉推進慈善事業高質量發展

此次慈善法修改，認真貫徹落實黨的二十大精神，堅持促進和規范“兩手抓、兩手都要硬”，積極引導社會各界參與公益慈善，多措并舉促進慈善事業發展。一是進一步強化政府及其部門促進慈善事業發展的責任。要求各級政府將慈善事業納入國民經濟和社會發展規劃，制定促進慈善事業發展的政策和措施，有關部門將慈善捐贈、志愿服務記錄等信息納入相關主體信用記錄，健全信用激勵制度。二是完善有關優惠政策的規定。明確國家對慈善事業實施稅收優惠政策，具體辦法由國務院財政、稅務部門會同民政部門依照稅收法律、行政法規的規定制定；自然人、法人和非法人組織設立慈善信托開展慈善活動的，依法享受稅收優惠；國家對參與重大突發事件應對、參與重大國家戰略的慈善活動，實行特殊的優惠政策。三是優化慈善組織認定程序，降低申請公開募捐資格年限要求，方便慈善組織開展公募活動。四是鼓勵社會力量積極參與慈善事業。發展社區慈善事業，鼓勵設立社區慈善組織，加強社區志愿者隊伍建設；鼓勵通過公益創投、孵化培育、人員培訓、項目指導等方式，為慈善組織提供資金支持和能力建設服務；鼓勵在慈善領域應用現代信息技術。五是鼓勵開展慈善國際交流與合作。

（三）規范慈善行為，進一步提高慈善行業公信力

依法規范各類慈善行為，是促進慈善事業高質量發展的必然要求。此次慈善法修改，進一步規范了各類慈善行為。一是強化了信息公開要求，明確國家建立健全慈善信息統計和發布制度，要求及時向社會公開慈善信息，要在募捐活動或者慈善項目結束三個月內，全面、詳細公開募捐、項目實施和募得款物使用情況。二是完善合作公開募捐制度，具有公開募捐資格的慈善組織應當對合作方進行評估，并對合作方的相關行為進行指導和監督，對合作募得的款物進行管理和會計核算，將全部收支納入其賬戶；合作方不得以任何形式自行開展公開募捐。三是明確慈善捐贈、慈善信托受益人的確定原則。四是授權國務院有關部門制定慈善組織的募捐成本以及慈善信托的年度支出和管理費用等標準。五是要求慈善組織報告“募捐成本”“與境外組織或者個人開展合作”情況。

（四）增設應急慈善專章，對重大突發事件中的慈善活動作出有針對性的規定

在草案制定過程中，是否設“應急慈善”專章意見不一，贊成者認為，重大突發事件中的慈善活動是急事急辦、特事特辦之時，需要有特殊規定；反對者認為，應急慈善體例與整個法律不協調，內容也過于單薄，不宜單列成章。后來幾經協調，還是增設專章，并與正在審議的突發事件應對管理法草案協調銜接，作出有針對性的相應規定。一是規定發生重大突發事件發生時，當地人民政府應當依法建立協調機制，明確專門機構、人員，提供需求信息，及時有序引導慈善組織、志愿者等社會力量開展募捐和救助活動。二是鼓勵慈善組織、慈善行業組織建立應急機制，鼓勵慈善組織、志愿者等在政府協調引導下依法開展或者參與慈善活動。三是應對重大突發事件開展公開募捐的，應當及時分配或者使用募得款物，并對募得款物的接收、分配和使用情況進行公開。四是無法在應急公開募捐活動開始前辦理募捐方案備案的，允許在募捐活動開始后十日內補辦備案手續。五是要求基層政府、基層組織為應急慈善款物分配送達等提供便利、幫助。

（五）將個人網絡求助納入法律規制，拓展了依法治善的新領域

個人網絡求助是隨著網絡信息技術的發展，近十年慈善領域出現的新情況、新問題。由于對其公益屬性學界一直存在爭議，因此2016年出臺的慈善法未將其納入法律規制。此次修法，在此問題上也是爭論不休。全國人大社會委修法專班最終權衡利弊，采納多數專家學者的意見，將其納入法律規制。但鑒于個人網絡求助的特殊性，將其在附則中專門增加一條，一方面要求求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構、隱瞞事實等方式騙取救助；另一方面明確從事個人求助網絡服務的平臺應當經國務院、民政部門指定，對通過其發布的求助信息真實性進行查驗，并及時、全面向社會公開相關信息。同時，授權國務院、民政部門會同網信、工業和信息化等部門制定個人求助網絡服務平臺的具體管理辦法，對求助信息發布和查驗、平臺服務、監督管理等作出規定，促進個人求助網絡服務平臺健康規范發展。

在我國，制定或修改任何一部法律，都是各方力量相互影響和博弈的過程，也是統一思想、達成共識的結果。修法中，有一些業內人士呼聲很高但是在協調中尚未形成共識的內容，沒有能夠寫進來，雖然有些遺憾，但這也是立法和修法工作的規律和常態。

四、貫徹落實新的慈善法中應繼續深化研究的幾個問題

黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》進一步明確了公益慈善事業在改革開放大局的地位和作用，為公益慈善事業高質量發展注入了強勁動力。良法是善治的基礎，依法治善是中國特色慈善事業高質量發展的必由之路，學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，研究如何落實落細新修改的慈善法，是當前慈善領域重中之重的首要任務。當務之急要抓好兩個方面。

一方面，國家層面管理慈善工作的有關部門（民政、財政、稅務、銀保監、網絡、工信等部門），按照新修改慈善法提出的原則要求，及時修改相關行政法規、部門規章和規范性文件，確保各項管理制度與新修改的慈善法規定相一致。同時，要抓緊落實新修改慈善法明確的授權條款。新修改的慈善法提出授權條款共6條，其中授權國務院1條，授權民政部1條，授權國務院相關部門會同制定4條，如授權國務院財政、稅務部門會同民政部門依照稅收法律、行政法規制定更加優惠的稅收政策等，都有待有關部門在新法正式全面執行之前制定出臺，這是新修改慈善法實施落地的前提條件，時間緊、任務重、責任大。

另一方面，地方各級政府應抓緊完善促進慈善事業發展的配套政策。新修改的慈善法進一步強化了地方政府及其部門促進慈善事業發展的責任，明確了行政機關在慈善治理體系中不僅是“監督者”“管理者”，還是“服務者”“推進者”。

無論是國家層面與慈善事業發展相關的行政管理部門，還是地方各級政府，都有責任、有義務按照新修改的慈善法要求，結合全國各地慈善事業發展的實際情況，修訂與慈善法規定不一致的部門規章和地方性法規，積極結合全國慈善事業和社會經濟發展實際，有計劃、有步驟、有重點地推動制定配套的優惠政策和實施細則，并抓好落實。要切實做到并做好這一點，必須進一步深化慈善領域有關問題的研究和探索。

（一）探索進一步加大慈善稅收優惠政策

稅收優惠是促進慈善事業發展最有力的政策杠桿，能夠起到“四兩撥千斤”的巨大作用。此次新修改的慈善法在加大稅收優惠方面，雖然規定得比較原則，但為下一步財稅金融等有關部門制定具體的優惠政策奠定了良好的基礎，提供了明確的指引。筆者認為慈善事業發展中，在稅收優惠方面還有許多值得深入研究并制定相應優惠政策的地方，就目前而言，主要有4個方面。

一是加大個人所得稅優惠。目前有關慈善捐贈稅收優惠政策，主要是在所得稅征收時，對企業可在稅前扣除12%，超出部分可以向后結轉三年，理論上企業捐贈稅前扣除額度可以達到48%，這是上一次立法過程中的重要成果。就個人捐贈而言，可在稅前扣除是30%，但不可向后結轉。可以說，稅收優惠對慈善更多的是象征性激勵作用。從歐美發達國家看，一般稅前扣除都在50%左右，還可向后結轉，最多可達5年。企業和個人是慈善捐贈的兩大主體，企業所得稅和個人所得稅稅前扣除結轉規定不一致，這不僅造成了稅制失衡，也不利于鼓勵個人捐贈規模的進一步擴大，進而改善我國慈善捐贈主體中個人捐贈占比偏低的結構不合理現象。現在我國捐贈總量中，個人占比不到30%，大部分是企業，還有其他的社會主體，跟西方比是顛倒過來的，西方是個人占到70%多，機構或其他社會主體就占20%多。另外，個人慈善捐贈的個人道德情操因素更多，社會示范效應也更強。在這次修法中，學界和實務界寄很大希望的就是將個稅稅前扣除向后結轉1—2年，經過多次溝通協調，有關部門答復在日后專門的稅收相關法規制定中再做考慮。為此，慈善公益領域的專家學者和實務工作者都應繼續深化研究和積極探索，為下一步國家在修改完善個人稅收政策時能夠準予個人捐贈超額部分向后結轉兩年，至少是一年，如果做不到向后結轉一兩年，也可將個人捐贈稅前扣除比例從30%提高到50%。有專家算過這筆賬，如將個人捐贈稅前扣除比例從30%提高到50%，年減稅不到10個億，成本并不高，但社會效果卻很大。

二是將部分特殊優惠政策常態化普惠化。主要指的是兩個方面，一方面是脫貧攻堅期間向貧困地區慈善捐贈享受稅前全額抵扣政策；另一方面是在重大突發事件，包括自然災害和疫情中減免“三稅兩附加”（增值稅、消費稅、城建稅、教育附加、地方教育附加）的稅收優惠政策。這兩方面的優惠政策，在雖已脫貧但仍然屬于發展相對滯后的“三區三州”等老、少、邊地區的慈善捐贈中，應該成為常態化的特殊優惠政策，以體現對發展滯后地區第三次分配的政策鼓勵，把現已在局部地區、特殊時期執行的特殊政策，作為對發展滯后地區的常態化、普惠化政策。

三是落實慈善信托稅收優惠政策。慈善信托是與慈善捐贈、慈善服務同樣重要的慈善行為，它具有慈善目的穩定、財產獨立、保值增值的特點，是做大做強慈善事業的重要路徑。我國慈善信托起步晚、發展慢，到2022年底，全國累計備案數為1184單，總規模51.66億元，占整個慈善捐贈的1/30左右。原慈善法雖有慈善信托專章，但在稅收優惠方面沒有明確表述，只有在第45條中有一句反向表述，“未向民政部報備的，不享受稅收優惠”。新修改的慈善法明確慈善信托享受稅收優惠，這是巨大的進步，但這是原則性規定，還有待有關部門研究出臺具體政策。其中最重要的有兩點，一方面，要明確慈善信托稅收優惠比照慈善捐贈執行；另一方面，財政、稅務部門要為受托人提供慈善信托專用票據，這是財稅部門對慈善信托是否屬于一種慈善行為的確認。這兩點是慈善信托能否享受優惠政策的關鍵所在。委托人將財產信托給受托人，這是將企業或個人財產無償轉移為社會慈善財產的過程。雖然暫時沒有或很少有實施具體的慈善公益項目，但財產的屬性已發生了質的變化，它不可能再返回到企業或個人，這應當享受慈善捐贈的優惠政策。

四是減免實物捐贈的增值稅。現行的慈善捐贈稅收優惠，除了在脫貧攻堅時期和重大突發事件過程中，實物捐贈可享受免征增值稅，其他時期只減免所得稅。前年全國人大常委會在修改增值稅法時，規定國外向國內援助的物資和設備可免征增值稅。而國內的實物捐贈仍執行《增值稅暫行條例實施細則》明確的“視同銷售”的規定，并按照平均銷售價格確定銷售收入繳納增值稅。這些規定不僅是對實物捐贈鼓勵不夠的問題，甚至是對捐贈方的不公平對待，非常不合理。試想一下，捐贈者將物品無償捐贈給社會，還有什么增值？沒有增值還收人家增值稅，道理何在？

（二）探索進一步強化精神鼓勵和文化營造

慈善文化是慈善精神的外化，它不僅是五千年優秀傳統文化的結晶，也是現代文明的碩果，是慈善事業發展的社會基礎和人文原動力。當前我國對慈善組織和慈善捐贈者的精神鼓勵還不夠，公民的慈善意識、社會的慈善氛圍以及公眾輿論對慈善行為的友好與寬容度還不高。在慈善事業由精英慈善走向大眾慈善的新時代，培育慈善文化、優化慈善發展的社會氛圍、加大對慈善行為的褒獎已成當務之急。下一步，應積極探索進一步強化全社會的慈善褒獎機制，提升各級政府的慈善表彰層次，將“中華慈善獎”提升為國家獎項;創新表彰激勵的形式和方式，倡導將政治合格、貢獻突出、影響較大的慈善典型人物納入“兩代表一委員”的推薦序列;鼓勵黨政機關、群團組織、社會組織將慈善組織、慈善人物納入本部門、本單位、本領域各類表彰獎勵范圍，激發更多社會力量投身慈善事業;倡導將慈善文化建設納入社會主義精神文明建設規劃，作為弘揚中華民族傳統美德和社會主義核心價值觀的重要內容;鼓勵主流新聞媒體設立慈善專欄、專版，利用各類公益廣告宣傳慈善活動、普及慈善知識、傳播慈善文化;鼓勵教育部門將慈善文化納入學校德育體系，積極推進慈善文化進機關、進企業、進社區，促進全社會關心慈善、支持慈善、參與慈善，共同營造良好的慈善氛圍。

(三)探索進一步強化個人網絡求助管理

個人網絡求助，是指個人為解決本人或家庭困難，通過互聯網眾籌平臺發布信息請求社會幫助，借助“朋友圈”又突破“朋友圈”，并得到社會幫助的行為。2015年以來，通過水滴籌、輕松籌、愛心籌、無憂籌等大病眾籌平臺為個人求助籌集的大病救助資金近1000億元，幾乎相當于2018—2021四年間中央財政醫療救助撥款規模，是民政部指定的30家互聯網募捐信息平臺公開募捐規模(近300億元)的3倍以上，資助大病患者超過500萬人，它在客觀上已成為我國醫療保障制度的有益補充，為完善多層次社會保障體系發揮了積極作用。但長期以來，國家對個人網絡求助缺乏規制，出現對求助者信息審核不嚴、夸大病情、多頭募款、濫用善款等亂象，損害了慈善行業的聲譽，侵蝕了社會公眾對慈善事業的信任和熱情。此次新修改的慈善法將互聯網個人求助納入規制，這是此次修法的一大亮點，受到社會的普遍好評。下一步，應按照新修改的《慈善法》要求，研究探索個人網絡求助所涉及的“誰來管”“怎么管”“管什么”等三個具體問題。

一是關于“誰來管”的問題。新修改的慈善法基本明確了由慈善事業行政主管民政部門作為網絡個人求助工作的行政主管部門，但還需進一步明確由相關部門參與的國家層面的協調機制，以及地方政府關于個人網絡求助的管理協調機制。

二是關于“怎么管”的問題。可供選擇的路徑有三條：首先，將個人網絡求助眾籌平臺納入慈善組織管理，統一標準和規范，明確權利和義務，個人網絡求助成為名正言順的公開募捐慈善項目，眾籌平臺與商業行為分割，按規定提取管理費維持運轉;其次，要求眾籌平臺與具有公開募捐資格的慈善組織合作，將個人求助作為共同開展的網絡公募項目，由慈善組織按相關規定履行管理責任，眾籌平臺是具體項目的執行者;第三，維持現狀繼續由企業運營眾籌平臺，在現有基礎上，進一步明確責任、加強管理、強化自律、規范運行。前兩條路雖然符合新修改的慈善法精神，也簡便易行，但它忽略甚至是徹底否定了企業運營公益平臺的商業驅動力，將公益慈善與企業的商業模式相分割，企業必然失去運營眾籌平臺的原動力。為此，筆者專門調研過某互聯網眾籌平臺的公司，該公司每年給眾籌平臺投入4億多元，其動力是在眾籌平臺上每年可銷售保險產品近50億。如果將公益慈善從企業市場行為中剝離出來，公司靠提取管理費僅能勉強維持生存，必然失去運營公益平臺的內在動力，其個人網絡求助業務必然斷崖式下滑，直接危及網絡大病眾籌這一利國利民的新生事物的生存和發展。權衡利弊得失，筆者認為應選擇第三條路徑，它不僅是對個人網絡求助這一具有巨大社會需求的慈善公益創新實踐的包容和扶持，也是對其健康發展的促進和規范。

三是關于“管什么”的問題。要按照新修改的慈善法要求，在慈善事業行政主管部門的牽頭協調下，抓好四件事：其一，制定網絡眾籌平臺的相關標準，實施眾籌平臺準入和退出行政許可，健全相應規范管理制度和獎懲機制;其二，要強化網絡眾籌平臺對求助人狀況的審核義務和對捐贈資金的監管責任;其三，要明確個人網絡求助者的誠信義務和捐贈人的知情權，將個人求助信息真實性納入社會誠信記錄，嚴懲詐騙行為，增強公信力;其四，要引導網絡眾籌平臺行業嚴格自律，形成自我管理的良性機制。

(四)探索推進社區慈善與社會工作融合發展

社區慈善既包括鄰里幫扶、守望相助的傳統慈善活動，也包括以專門組織機構為載體、籌集慈善資源對社區居民提供幫扶的現代慈善活動，基于中華文化的中國特色慈善事業需要以遍及全國城鄉的社區慈善為基礎。社會工作是一種遵循專業價值理念的職業化助人活動，它綜合運用專業知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體、組織和社區，整合社會資源，協調社會關系，預防和解決社會問題，恢復和發展社會功能。在我國，無論是社會工作，還是現代公益慈善都屬于全球化進程中的舶來品，兩者具有天然的緊密聯系。慈善與社工同宗同源、同向同行、辯證互補，無論從歷史淵源、理論邏輯上分析，還是從現實需要、發展趨勢上考量，慈善與社工在社區層面融合發展是我國基層社會治理現代化的必然選擇。2016年慈善法頒布施行以來，許多地方對社區慈善進行了大膽探索，社區基金會、社區基金、慈善超市、社會工作站、慈善幫扶站等社區慈善載體遍地開花。截至2023年底，社區慈善組織已經達到5000家，在拓寬慈善資金來源、鏈接社區資源、優化社區服務等方面發揮了越來越重要的作用。2021年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制，確立了“五社聯動”工作機制。大力發展社區慈善，能夠為基層治理提供穩定可靠的資金保障，社區慈善與社工的融合發展是“五社聯動”機制的關鍵環節。此次新修改的慈善法，加大了對社區慈善的促進力度，不僅明確了堅定走中國特色慈善事業發展道路、厚植慈善事業發展根基的立法導向，還提高了社區慈善地位，為社會工作以社區為載體參與慈善事業提供了有利契機和法律依據。慈善和社工領域的理論和實務工作者都應深入研究、總結探討，為新時代慈善+社工融合發展提供路徑選擇和政策支持。

(五)探索推進社會組織登記管理立法工作

新修改的慈善法對慈善組織行為進行了系統規范，為慈善組織依法行善、嚴格管理、規范運行，不斷提高現代化水平和公信力提供了法律保障。按照新修改的慈善法精神，在改進慈善組織管理方面，從觀念到管理制度還有許多工作要做，當前應抓好兩件事。

一是抓緊修改完善社會組織登記管理的法規。慈善組織作為社會組織的具體形式之一，在登記認定、權利義務界定、日常監管等諸多方面，依然要在國家社會組織整體框架內開展活動。目前，我國社會組織登記管理現行有效的三個行政法規：《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，也被稱為社會組織領域的三大條例，已經明顯不適應加強社會組織建設、激發社會組織活力、促進社會組織健康有序發展的實際需要。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》明確提出，“加快調研論證，適時啟動社會組織法的研究起草工作”。2018年8月，民政部公布了《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》全文，準備將三大條例合而為一，但由于種種因素，遲遲未能出臺。下一步，應加快推進社會組織領域的立法研究工作，特別是按照新修改的慈善法盡快修改完善《基金會管理條例》，更好地實現從社會組織登記管理到慈善組織認定等各個環節的制度銜接，為慈善法的實施和慈善事業的發展提供更加完善的法治保障。

二是優化慈善組織的三個資格審批程序。慈善組織要開展公開募捐和享受稅收優惠，按現行法規必須獲得公開募捐資格、非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格。公募資格由民政部審批認定，非營利組織免稅資格由財政部和稅務局審批，公益性捐贈稅前扣除資格由財政部、稅務局和民政部審批認定。慈善組織要獲得這三個資格需要分別申報、分別審批，程序復雜、手續煩瑣、周期很長，使很多從事慈善活動的社會組織望而卻步，有的就放棄了申請，也放棄了享受優惠政策的權利，這也成為慈善組織發展緩慢的重要原因之一。在修法過程中，許多專家和實務工作者都建議，將這三個資格進行聯審聯批，由民政、財政和稅務部門組成一個聯審機制，在申請公募資格的同時，免稅資格和稅前扣除資格實行一并申報、一并審批，簡化程序、優化審批、提高效率，更好服務和管理慈善組織。

(本文轉發自《社會政策研究》2024年第3期)