慈善法修正應促使慈善事業獲得更好發展 鄭功成在第十四屆全國人大常委會第六次會議上審議慈善法修正草案的發言

編者按：

10月22日，在十四屆全國人大常委會第六次會議上，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成教授在審議慈善法修正草案時發言，闡述了現行草案的五大貢獻與四大不足，提出了立法與政策儲備同步推進的建議。現將鄭功成的發言摘要發表于后，供讀者分享。

慈善事業是促進社會和諧、助力共同富裕的社會事業。這次修正慈善法的背景，是國家站在全面建成小康社會的新起點上，步入了全面建設社會主義現代化國家和走向共同富裕的新征途，這一歷史進程需要發展慈善事業，充分發揮第三次分配的作用。因此，修法的目的應當是與2016年制定慈善法是一致的，是為了更好地促進慈善事業得到健康發展，讓做好事、做善事的人得到更多支持，同時讓慈善事業真正運行在法治的軌道上。應當說，自2016年慈善法頒布實施以來，我國慈善事業得到了一定的發展，但總體滯后的局面并未改變，而法律規制還不完善、政策支持力度還不夠、慈善業界和參與慈善活動者預期不清晰且不穩定是根本原因。

這次對慈善法進行修正即是對上述不足的彌補。在2022年慈善法修訂草案的起草過程中，全國人大社會建設委員會就廣泛聽取并吸收了各界各方的意見建議，形成了有質量的一審稿，這次全國人大憲法和法律委員會提請常委會審議的二審稿又進一步吸收了一些有益的意見建議。現行草案回應了社會公眾的關切，發出了較為明確的信號，其貢獻有五：

一是新增應急慈善專章，對重大災害、重大公共衛生事件等發生時的慈善應急做出了相應的規范。針對以往一遇重大災難激發社會捐獻熱潮卻因協調不夠出現不少亂象的問題，這次草案明確要求履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，依法建立協調機制，明確專門機構、人員，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動；鼓勵慈善組織、慈善行業組織建立應急機制，鼓勵慈善組織、志愿者等在政府協調引導下依法開展或者參與慈善活動；要求及時撥付或者使用募得款物，并按要求公開接收、分配、使用情況；允許應急公開募捐方案在事后備案；要求基層政府、基層組織為應急慈善款物分配送達等提供便利、幫助。這些較為細致的規定，彌補了現行法律規制的缺失，為有效治理重大災難事件中的慈善應急失靈現象提供了基本依據，有利于避免以往大災大難中慈善應急的失措行為和有違慈善本意的現象發生，使慈善真正成為應對大災大難的有力且有效的民間力量，并確保這種來自社會各界的愛心善意不會受到傷害。

二是將發展社區慈善從現行法律中的附則提到了法律正文，并作為促進措施進行規制，有著特殊的意義。這是走中國特色事業發展之路的具體體現，因為社區慈善傳承的是千百年來鄰里互助、親友相濟的優良傳統，特別符合中華文化背景下由近及遠、由親及疏的行善邏輯，并且社區慈善立足社區、動員社會、服務社區，具有熟人社會、信息對稱的先天優勢，是應當厚植的中國特色慈善事業根基。這次修法為社區慈善正名，有關部門會以修法為契機和依據，出臺相應的政策性文件，為推動社區慈善大發展提供可操作的政策依據，進而為整個慈善事業大發展奠定牢靠的根基。

三是進一步完善了對慈善信托的規制與支持。草案充實了慈善信托的內容，進一步明確了慈善信托的屬性及相關主體的確認，規范了慈善信托的運作，強化了對慈善信托的優惠扶持，為有關部門進一步采取有效的政策促進措施提供了更加明確的法律依據。我們在2014年起草慈善法草案時就將慈善信托單獨列章規制，就是因為慈善信托可以成就并傳承積善持家，符合自古以來中國人以家庭或家族為單位的慈善積德傳統。但自2016年立法以來，慈善信托的發展很不理想，越來越多的先富者到境外或準備到境外設立家族慈善信托，不僅不利于我國慈善事業的發展，而且導致不利于經濟發展的家族財富外流的現象。因此，這次修法明確了慈善信托受益人的確定原則，同時授權國務院有關部門制定慈善信托年度支出和管理費用標準，從而進一步發出了支持慈善信托發展的信號。可以預期在慈善法修正后，伴隨相關政策的完善，我國慈善信托將會成為有需要的家庭傳承行善的基本方式，它將與社區慈善一樣構成中國特色慈善事業的又一重要的發展方向。

四是首次將個人求助行為與網絡平臺納入慈善法規范，并授權主管部門制定相關政策，這是對現實情形的尊重，也是對中國人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為的立法認可，填補了立法空白。在我國，個人求助是屬于私人領域的個人自主權益，但通過網絡平臺求助則具有了公共性。現實中類似于水滴籌、輕松籌等平臺開通的個人大病求助通道每年籌集的善款逾百億元，幫助的困難患者以百萬計，在過去一直不被認為是慈善活動，法律留下了空白，也無相關政策指導，實踐中不時因個別欺詐案例而導致整個個人求助的網絡平臺救助行為受到影響。這次修正草案明確個人因疾病或者其他原因導致家庭經濟困難，向社會發布求助信息的，求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，個人求助網絡服務平臺應當承擔信息查驗義務，具體管理辦法由國務院民政部門會同有關部門另行制定，無疑有利于這種具有中國特色的民間行善行為規范發展。

五是其他方面的進步。如進一步完善了公開募捐制度，規定慈善組織與不具有公開募捐資格的組織或者個人合作募捐的應當對合作方進行評估。將所有諾而不捐的行為納入制裁范圍，有利于避免空口諾捐或者不考慮未來風險而信口諾捐的現象，維護慈善捐贈的嚴肅性和慈善活動的公信力。明確了國務院相關主管部門的監管職責，規定國務院民政部門建立健全統一的慈善信息平臺，免費提供慈善信息發布服務。建立了慈善組織及其負責人、慈善信托受托人信用記錄制度。強化了慈善組織、慈善信托受托人等慈善活動參與者的法律責任。

綜上，這次慈善法不是大修，也不是小修，而是一次根據時代發展需要做出的適中修正，其進步意義是明顯的。

然而，修正草案還存在著如下四個不足：

一是對個人捐贈的稅收激勵沒有體現，結果是稅收激勵機制本末倒置。各國慈善事業激勵的主要對象都是個人捐贈，我國過去對企業與個人捐贈的稅收優惠政策也是對個人的優惠顯著地重于企業，但現在這種格局被扭轉了。記得最初的企業捐贈稅前扣除標準是年度利潤總額的10%，個人捐贈其應納稅所得額中扣除的比例是30%，兩者之比是1：3。后來企業所得稅法修訂時將10%提升到了12%，而個人稅收優惠比例未動；2016年制定慈善法時允許企業在當年捐贈額度超過12%時可以結轉三年一并計算，這使得企業捐贈稅前扣除額度在理論上可以達到48%，而個人所得扣除額度仍然未動。結果是國家稅收政策對企業捐贈的激勵力度較之個人捐贈的激勵力度已經大大強化，這種重企業輕個人的本末倒置的稅收激勵與慈善事業的本質要求顯然是相悖的，這也與中央明確提出要鼓勵先富幫后富、發揮第三次分配作用、促進共同富裕的大政方針是相悖的。為此，我曾經陪同上屆社會建設委員會何毅亭主任委員走訪財政部并與財政部、國家稅務總局的分管領導及相關司局負責人一起交換意見，他們也認同應當對個人捐贈實行更加優惠的稅收政策，但主張在修訂個人所得稅時再一并考慮。現在的問題是不知道何年何月修訂個人所得稅法，與其等待個人所得稅法修訂，不如在這次慈善法修正中對個人捐贈采取類似企業捐贈稅收優惠政策的表述，也允許結轉兩或三年，以此發出正確的信號。

二是社會褒獎機制仍未得到強化。中國人行善大多是想得到社會認同，這種期望較之獲得稅收優惠更加具有普遍性和重要性，因此，通過各種各樣的表彰機制來認可、肯定個人與單位的善行是十分必要且重要的，但慈善法中只規定國家建立表彰制度，且實行縣級以上政府獎勵，這實際上排斥了鄉鎮街道與基層社區，以及其他部門、人民團體、群團組織、社會組織等的獎勵機制。現行草案維持了現行法律中的簡要規制，顯然使這種以國家名義設置的表彰機制和絕大多數行善者沒有關系，不利于表彰身邊的行善者，也不利于弘揚有利于慈善事業發展的社會氛圍。因此，建議增加相應的條款，將縣級政府以上改為各級人民政府及有關部門，同時明確人民團體、群團組織與社會組織可以設立慈善獎勵或激勵機制。

三是對慈善組織缺乏分類管理的規制。如有關管理費用計提、員工薪酬、基金投資等的規定中，就沒有考慮到籌資性質的基金會與提供社會服務的服務型慈善組織的巨大差異性，對慈善組織應當具有的自主權限缺乏相應的法律保護，以至于慈善組織的負責人任期、章程制定及任職年齡均要受到行政部門的嚴格管制，這不利于慈善事業的發展。建議增加保障慈善組織自主權限的條款規定，行政部門不能通過法規規章或政策性文件加以剝奪。

四是應急慈善中心要求5日公布相關信息不符合慈善組織的實際。根據調查發現，盡管重大災難事件發生后，社會各界捐贈如井噴現象，但真正用于應急的只是其中的一部分，相當一部分是災后的重建，有的要延續幾年，如果都要求5日一公布，不僅沒有必要，而且必定導致公眾質疑。因此，在應急慈善中，還是不要如此苛求信息公開，而是加強應急協調并將災后的重建納入平常監管即可。

此外，再提出一條重要的建議是，這次修法中除了原來授權行政部門制定相關法規政策外，又增加了幾處授權性規定，全國人大憲法和法律委員會與人大常委會法制工作委員會應當加強與民政部、司法部的對接，確保法律的授權性條款能夠同步推進，即現在就要抓緊做好相應的政策儲備，等慈善法修正草案通過后，國務院或其主管部門能夠同時發布相關政策性文件，而不是法律修正草案通過后，相關授權性條款長期空置，導致法律修正后無法實施，這樣的現象應當提前避免。

總之，這次修正慈善法是公眾關注的，希望通過這次審議能夠進一步聽取有益的意見建議，將這部法律修正得更好一些，以此真正促進我國慈善事業大發展。