慈善法修訂關鍵問題大家談

《中華人民共和國慈善法》的頒布與實施，是我國慈善事業從自發走向規范、從傳統走向現代的重要標志，為慈善事業高質量、可持續發展提供了基本法律保障，也推動慈善組織進入健康有序發展的新階段。然而，與中國式現代化建設與實現共同富裕的目標要求相比、與近年來高速發展的網絡慈善與社區慈善趨勢相比、與新近出現的網絡大病求助給予法律制度的熱切呼喚相比，現行法律表現出了需要與時俱進的必要性和迫切性。因此，2022年第十三屆全國人大常委會啟動修法程序并于當年底提請常委會進行首次審議。目前，慈善法修訂工作已進入廣泛征求意見階段，預定2023年12月提請全國人大常委會進行第二次審議。

慈善法修訂是我國慈善事業發展進程中的一件大事，是為廣大慈善工作者與相關專家學者熱切關注、高度重視的一件要事。

日前，在江蘇南通召開的“2023中華慈善論壇”上，第十三屆全國人大社會建設委員會副主任委員、中華慈善總會會長宮蒲光以“依法治善是中國特色慈善事業高質量發展的必由之路”為題，詳盡闡述了對慈善法修訂工作的思考及建議。宮蒲光指出，修訂慈善法，不僅是貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央重大決策部署的重要舉措，更是把理論研究成果和實踐經驗轉化為完善慈善事業頂層制度設計、全面加強慈善領域法治建設、推進慈善治理現代化的難得契機。此論斷基于三個層面的原因：第一，修訂慈善法是推動慈善事業更好服從、服務于黨和國家工作大局的需要。通過修訂慈善法，把習近平總書記關于發展慈善事業的重要論述和中央決策部署貫徹落實到慈善領域法治建設中，是依法治善的有力舉措，是推動慈善事業更好服從服務全面建設社會主義現代化國家的迫切需要。第二，修訂慈善法是解決慈善領域突出問題，推進慈善治理現代化的需要。近年來，我國慈善事業在持續健康發展的同時，也面臨一些新情況、新問題，主要表現在：慈善組織發展不快，慈善事業發展同經濟社會發展水平還不相適應；慈善捐贈總量偏低，增幅趨緩，同我國社會財富積累程度不相匹配；慈善行業發展不平衡不充分，治理能力和治理水平有待提高；慈善信托優惠政策缺失，發展緩慢；監管不足與監管過度并存，監管體制機制有待加強，監管方式有待優化；支持促進措施較為原則，落實不到位不徹底；應急慈善制度尚不健全，慈善在應對突發事件中的作用發揮不充分；網絡個人求助等慈善創新形式缺乏有效的法律規范，在發揮正能量的同時也產生了一些負效應等。這些都對加強慈善領域法治建設提出了新任務、新要求。第三，修訂慈善法是完善頂層設計、引領新時代慈善事業高質量發展的需要。通過修法，將有中國特色的慈善理念、慈善行為、慈善制度、慈善模式、慈善經驗系統化、法治化，上升為國家慈善事業的頂層制度設計，這是筑牢中國特色慈善事業法制之基、引領新時代慈善事業行穩致遠的迫切需要。

日前，來自多家高等院校、研究機構和慈善組織代表就慈善法修訂中的關鍵性問題舉行座談。廣開言路、各抒己見，在諸多方面貢獻了各自的真知灼見。

應急慈善的提出與完善

基于近年來慈善參與重大突發事件應對中的正反兩方面經驗，特別是社會應急力量持續參與抗擊新冠病毒感染疫情以及洪澇、地震災害救援與災區重建等工作，引發了社會各界對應急慈善的高度關注。慈善法（修訂草案）中為此增設了“應急慈善”專章，對重大突發事件中的慈善活動進行系統化規范。“應急慈善”的提出與完善成為慈善法修訂的重要議題之一。

中國社會保障學會慈善分會副會長、北京大學非營利組織研究中心主任金錦萍認為：在“應急慈善”一章中應明確應急慈善不僅僅是指緊急救援，還包括臨時安置和災后重建。政府在應急慈善中不得匯繳統籌慈善基金，需要建立聯合救災機制，進行信息共享。

中國社會保障學會慈善分會副會長、北京師范大學教授謝瓊認為：尊重突發事件應對處置的階段性特征和應急時期慈善活動的階段性和長期貫穿性的特點，應建立特別的、全套的、貫穿救援始終的管理和監督制度。

華中科技大學副教授陳斌認為：一是應拓展應急慈善的范圍并明確慈善組織在應急治理中的定位。二是應明確民政部門、應急管理部門以及衛健部門在應急治理中的具體職責，在此基礎上建立政府部門與慈善組織之間的應急協作機制和信息共享機制。三是應明確禁止政府匯繳應急慈善中慈善組織募集的款物，但可在政府統籌安排下進行合理使用。

中國勞動關系學院教授楊思斌認為：慈善法要與突發事件應對法進行銜接。針對應急狀態，慈善捐贈、慈善募捐、慈善服務、慈善組織等都需要有一些特殊性的規范，以適應應急狀態的需要。例如募捐方案的事后備案、慈善目的和項目的適度擴展、政府的引導、協調等。

中華慈善總會籌募部部長劉芳認為：應擴大應急慈善接收主體范圍。在發生重大突發事件時，政府部門不得指定特定慈善組織統一處理慈善捐贈接收或物資分配。縣級以上人民政府和受災地區醫院、學校、敬老院等公益性事業單位以及不具有公開募捐資格的社會服務機構、慈善組織可直接接收應急慈善捐贈。

湖南愛眼公益基金會理事長彭志坤認為：應在制度上為應急慈善留出生長空間，減少不必要的管制。同時，重視法律的可操作性，提高法律的約束力，讓多元主體有章可循，引導應急慈善資金合理流入，規避無序帶來的風險。

中國鄉村發展基金會秘書長陳紅濤認為：修訂草案偏向應急階段工作，缺少防災減災備災和災后重建等其他周期相關內容。災害管理是一個全流程的管理周期，應急募款是在緊急救援中發生的，但資金使用可能涉及到防災減災、備災、緊急救援和災后重建幾個關鍵環節。建議將“防災減災”和“災后重建”納入慈善活動范圍。

慈善稅收優惠政策應有所突破

無論是個人還是法人，慈善捐贈行為的稅收優惠政策已有法條和法理上的支撐，但落到具體執行上，尚有一些空白需要填補，一些標準需要細化，一些措施需要完善。

中國社會保障學會會長助理兼慈善分會常務副會長彭建梅認為：應將慈善組織資產保值增值收益納入稅收優惠。慈善組織的資產保值增值收益應被視為非營利公益資產、享受稅收優惠政策，這不僅有利于支持慈善組織可持續發展，還有利于鼓勵支持企業和個人捐贈，促進第三次分配和共同富裕。

湖南愛眼公益基金會理事長彭志坤認為：要重視企業特別是非國有企業的捐贈激勵。民營企業受到更強的融資約束，做出捐贈決策的背后往往承受著更大壓力。因此，對于捐贈稅收優惠政策的變化也更加敏感。此外，股權捐贈之后，慈善組織如何享受稅收優惠是困擾機構的難題，目前行業里有以股權作質押的案例，期待未來在該問題上有所突破。

浙江工業大學教授呂鑫認為：個人捐贈應當與法人捐贈享有相同的稅收優惠，為此有必要拓展個人捐贈稅收優惠的結轉。慈善組織登記認定應當考慮同步賦予更多的權利，包括稅收優惠資格和公開募捐資格，以此吸引更多的社會組織轉變成為慈善組織。

中國社會保障學會慈善分會副會長、北京大學非營利組織研究中心主任金錦萍認為：關于個人捐贈的稅收優惠政策，遞延政策必須要利用，還應將非貨幣捐贈政策提上日程。否則，將大量財富排斥在慈善領域之外不利于慈善事業的可持續發展。

中國勞動關系學院講師蔡澤昊認為：目前中國個人捐贈占捐贈總額比例較低，為激勵個人捐贈尤其是較大額度個人捐贈，應當提升個人捐贈享受免稅優惠的力度，從目前應納稅所得額的30％提升至40％－50％，并參考企業捐贈免稅的有關規定，對個人捐贈中超過年度免稅額度的部分允許其結轉至未來的納稅年度。此外，還應當重視個人和非個人捐贈者的非現金資產，優化稅優規則，避免對捐贈資產二次征稅。

中國勞動關系學院教授楊思斌認為：慈善法修改應增加個人慈善捐贈的結轉制度。慈善法作出規定后，個人所得稅法需及時跟進，作出有針對性的規定。

個人求助的權利與規制

近年來，隨著數字化時代的高速發展，我國慈善實踐也已發生深刻變化。其中，基于互聯網平臺的個人求助現象格外凸顯，問題也日漸增多。因此，個人求助，特別是網絡平臺上的個人求助亟需被納入慈善法修訂范疇，以推動其健康發展，規避其負面影響。

謝瓊認為：無論從原理推論還是從實效出發，網絡平臺上的個人求助都應該被納入慈善法律規制的范疇。關鍵在于出臺網絡大病求助有序發展的政策指引，落實平臺和信息發布者的責任，對不法行為加以懲處，并引導大眾理性、全面認識網絡慈善行為。

浙江工業大學副教授李德健認為：對于個人求助方面的網絡服務提供者的范圍應當做類型化區分。一類是專門從事個人求助平臺服務活動的提供者，例如水滴籌、輕松籌等；一類是傳統意義上的網絡服務提供者，例如微博等。對于前者應當予以專門規制。對于后者，即便予以規制，也應當與前者區別對待。他建議，對于專門從事個人求助平臺服務活動的提供者，在求助信息審核、捐贈資金管理與運用、信息公開、監督受益人資金使用等方面應當施加相應義務。

中國慈善聯合會常務副秘書長劉佑平認為：個人求助是基本人權，無論是現實中的求助、乞討，還是通過網絡自主發布、請求幫助，或者通過網絡服務平臺向社會公開求助，都應該受到法律保護。城鄉社區互助互濟，是中國傳統鄰里互助的延續，是中國慈善事業帶來的最突出的文化基因或者特征。社區的互助互濟、鄉紳鄉賢的慈善活動，慈善法不宜過分規范，更不能禁止，應該予以鼓勵。

暨南大學講師周緣園認為：立法中個人求助部分，應更多規范平臺責任以及職能部門的職責，合理規定信息發布媒介和網絡平臺的核實義務，明晰求助人和廣播、電視、報刊以及網絡服務提供者的責任，要求求助人在信息發布平臺公開受助款物用途及剩余款物處理方式等。

呂鑫認為：個人求助平臺應該考慮將求助個人統一項目化，作為某類大病救助等項目予以規制，實現不同主體間的余額再分配。公開募捐平臺應該予以重構，解決備案模糊、重復發布和公開不透明的問題。

為“大慈善”筑造法律之基

慈善法的立法宗旨就是要建立中國現代化“大慈善”體系，以“大慈善”普惠“大民生”，實現“大發展”。就內涵而言，“大慈善”不僅包括傳統意義上的扶弱助困、保障與改善民生等，更是包括了參與社會治理、助力第三次分配、推動共同富裕等新的使命；就表現方式而言，體現為慈善組織的多元化、參與慈善的大眾化、慈善項目的多樣化、募集方式的網絡化、服務領域廣泛化、慈善行為的規范化等等。為中國特色慈善事業高質量發展、為中國式慈善事業的現代化鋪路筑基，也是慈善法修訂的題中之義。

中國社會保障學會慈善分會副會長、清華大學教授鄧國勝認為：在國務院下設一個更高層級的統籌機構來協調慈善領域的相關事宜，將“社會企業”一詞納入慈善法中。目前該領域在實踐層面已有諸多創新，但缺乏上位法的支持，具體可在《慈善法（修訂草案）》第一百零四條中將其納入。

中國社會科學院法學研究所副研究員栗燕杰認為：應借鑒政務公開、法治政府等領域的經驗做法，規定縣級以上一級政府民政部門應當于每年第一季度編制并向社會公開發布當地“慈善事業發展年度報告”，就其在貫徹實施《慈善法》及相關政策要求方面，公示上一年度當地慈善組織登記、促進措施、購買服務、執法監管、慈善表彰等方面的做法、數據、典型案例和今后的工作部署安排。

彭建梅認為：應建立社區慈善備案制，社區慈善因為資金規模較小、活動范圍有限、組織化成本較高，社區志愿者團隊、互助組織、興趣團體、業委會等各種組織和自組織可以通過社區備案開展社區慈善活動，激發社區活力。

劉芳認為：社區慈善將是未來慈善事業發展的活力源泉和落腳點，在慈善法中應明確將社區慈善納入慈善活動范疇，并提供相應支持。